L’exigence de loyauté dans les contrats administratifs

On le sait, le caractère exécutoire des actes les plus importants des collectivités locales dépend de leur transmission au contrôle de légalité, c’est à dire au préfet ou son représentant dans l’arrondissement (sous-Préfecture) considérée.  Aussi, dans un avis du 10 juin 1996, le Conseil d’État en avait conclu que la signature d’une convention avant que la délibération autorisant un maire à la signer soit exécutoire entachait la convention de nullité ou, s’agissant d’un contrat privé, de la décision de signer le contrat. De façon plus radicale encore, le Conseil d’État ajoutait que « entachés d’illégalité, de tels contrats de droit public ou, s’agissant de contrats de droit privé, les décisions de les signer ne peuvent être régularisés ultérieurement par la seule transmission au préfet de la délibération du conseil municipal ». Autrement dit, il n’y avait aucune possibilité de régulariser ces contrats, il fallait au minimum faire signer un nouveau contrat, ce qui décalait dans le temps l’exécution des obligations contractuelles, s’il s’agissait de marchés publics.

Alors qu’on pensait que les collectivités locales avaient assimilé dans leur grande majorité les conséquences de l’avis c du Conseil d’État, la section du contentieux semble aujourd’hui revenir sur cette solution à l’occasion d’un contentieux opposant deux parties à un contrat. Dans un arrêt remarqué du 28 décembre 2009, en effet, la haute Juridiction considère que la nullité d’un contrat n’est pas automatique en cas de signature d’un contrat avant la date de transmission de la délibération.

En l’espèce, dans le cadre d’un syndicat intercommunal créé à cette fin, les communes de Béziers avaient décidé d’étendre une zone d’activité économique situé entièrement sur le territoire de la commune de Villeneuve-les-Béziers. Par par une convention signée par leurs deux maires le 10 octobre 1986, ces collectivités sont convenues que la commune de Villeneuve-lès-Béziers verserait à la COMMUNE DE BEZIERS une fraction des sommes qu’elle percevrait au titre de la taxe professionnelle, afin de tenir compte de la diminution de recettes entraînée par la relocalisation, dans la zone industrielle ainsi créée, d’entreprises jusqu’ici implantées sur le territoire de la COMMUNE DE BEZIERS. Cet accord s’expliquait par le fait que le syndicat intercommunal ne percevait pas la taxe professionnelle.

Las, 10 ans plus tard, le maire Villeneuve-les Béziers informait son homologue de procéder à la résiliation de cette convention. Un contentieux naissait entre les deux communes, celle de Béziers comptant bien se faire indemniser du préjudice par elle subie du fait de cette résiliation. La cour administrative d’appel de Marseille déclarait la convention nulle, ce qui empêchait la commune de Béziers de se prévaloir des obligations de sa cocontractante, ce qui avait pour effet d’anéantir les espoirs indemnitaires ayant un fondement contractuel. En effet, dans le cas où une convention est nulle, elle est censée n’avoir jamais existé.

Dans cet exemple concret, on peut s’apercevoir des injustices criantes auxquelles pouvaient aboutir une jurisprudence abrupte tirée du simple décalage dans le temps entre la transmission d’une délibération et la signature du contrat. C’était surtout faire fi de l’exigence de loyauté dans les relations contractuelles, obligation qui s’inspire de l’article 1134 du code civil.

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’État délivre un vrai vade mecum du sort des relations contractuelles lorsque des irrégularités sont constatées dans la formation d’une convention, ce qui va au delà, en tout état de cause, du seul cas de la convention signé à une date à laquelle la délibération n’était pas exécutoire :

« …les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie ; qu’il appartient alors au juge, lorsqu’il constate l’existence d’irrégularités, d’en apprécier l’importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu’elles peuvent, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui ; qu’il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l’illégalité commise et en tenant compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d’une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation »

Dans ce premier considérant, on voit que l’exigence de loyauté des relations contractuelles joue un véritable rôle de filtre des moyens que peut admettre le juge du contrat. Des moyens de légalité soulevés qui ne seraient pas considéré comme satisfaisant à ladite exigence de loyauté seraient irrecevables. Il s’agit là d’une différence fondamentale avec le contentieux de l’excès de pouvoir (contre un acte administratif unilatéral ou un acte réglementaire), où tous les moyens de légalité sont admis. Mieux, à côté de l’exigence de loyauté, existe une autre obligation, celle de la stabilité des relations contractuelles. le juge ne s’immisce pas dans les relations contractuelles comme il le fait à l’encontre d’un acte administratif. C’est la raison pour laquelle il se refuse de sanctionner par l’annulation une convention frappée d’irrégularités jugées par lui de vénielles, ou en tous les cas comme ne pouvant pas justifier la remise en cause de la convention.

Cette remarque est corroborée par le considérant suivant du Conseil d’État:

Considérant, en second lieu, que, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’ exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ;

Faisant application de ces principes, le Conseil d’État précise que la signature d’une convention avant la date de transmission d’une délibération affecte les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement. Surtout, à la lumière de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, ce seul vice (du consentement) ne saurait être regardé comme d’une gravité telle que le juge doive écarter le contrat et que le litige qui oppose les parties ne doive pas être tranché sur le terrain contractuel.

Attention toutefois à ne pas tirer d’enseignements excessif à cet arrêt. Il est certes important (publié en ce sens au recueil), il est difficile de considérer qu’il s’agisse d’un revirement de jurisprudence. D’abord parce que la solution de 1996 résultait d’un avis, qui ne liait pas les juridictions du fond ou le Conseil d’État lui-même au contentieux, ensuite, et surtout, parce que la solution pourrait être différente dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, déféré préfectoral, demande d’annulation par un tiers au contrat de la décision de signer la convention qui est un acte détachable. En effet, en contentieux de l’excès de pouvoir, on peut considérer que le maire n’est pas compétent pour signer une convention si la délibération l’autorisant à le faire n’a pas été transmise au contrôle de légalité auparavant. illégalité qui n’est pas vénielle, puisqu’elle est considérée comme d’ordre public, c’est à dire comme devant être soulevée d’office par le juge si le demandeur n’y a pas pensé, et qui en tout état de cause peut être soulevée pour la première fois en cassation.

On le voit, cet arrêt ne peut sans doute pas être considéré comme devant inciter les édiles au laxisme. Il en va du respect des dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, mais aussi des prérogatives de l’assemblée délibérante.

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4 Réponses to “L’exigence de loyauté dans les contrats administratifs”

  1. Léon Duguit Says:

    La solution ne résultait pas seulement d’un avis, elle avait été confirmée dans des arrêts de façon très nette à partir de 1999.

  2. Contrat communal à veau l’eau, absence de transmission au préfet et inconventionnalité de la validation législative dans le cas d’espèce (CE, Sect. 10 novembre 2010, Commune de Palavas-les-Flots et Commune de Lattes) - Combats pour les dr Says:

    […] d’un contrat avant la date de transmission de la délibération (v. S. Manyach, “Exigence de loyauté dans les contrats administratifs”, 25 avril 2010). Ainsi, même s’il résulte de l’article L.2131-1 du code général des […]

  3. les nouveaux pouvoirs du juge quand la résiliation d’un contrat est contestée « Smanyach's Blog Says:

    […] sur la répartition de la taxe professionnelle aura donc fait couler beaucoup d’encre, et surtout, avancer le droit des contrats administratifs. D’ailleurs, le Conseil […]

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