La communication d’arrêtés individuels de prime

L’arrêt Ville de Sète en date du 10 mars dernier tranche deux questions juridiques importantes sur le régime de la communication des arrêtés municipaux « individuels ».

L’article L 2121-26 du code Général des collectivités territoriales, qui dispose que

« Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux.

Chacun peut les publier sous sa responsabilité.

La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’Etat, intervient dans les conditions prévues par l’article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.« 

Cet article doit il être combiné avec la loi du 17 juillet 1978, qui indique que les documents qui portent une appréciation sur les personnes ne doivent être communiqués qu’à ceux qu’ils concernent, afin de respecter leur vie privée ?

Les arrêtés en cause se prêtaient bien à la résolution de ces questions, dans la mesure où il s’agissait d’arrêtés individuels fixant le régime indemnitaire des agents municipaux de la ville de Sète.

Mais tout d’abord, qu’entend on quand on parle d’arrêté individuel, par opposition, notamment, aux arrêtés ayant une portée règlementaires ?

Nous allons reprendre ici les définitions du professeur René Chapus qui sont claires et parfaitement adéquates.
L’administration prend des décisions, et pour ce faire édicte des arrêtés. « Pour qu’une décision puisse être reconnue comme individuelle, il est nécessaire que la norme qu’elle édicte ait pour destinataires une ou plusieurs personnes nominativement désignées…on peut ajouter très simplement qu’est individuelle tout décision dont le ou les destinataires sont nommément désignés, sans qu’il y ait à distinguer selon qu’il s’agit de personnes physiques ou morales, ou de personnes privées ou publiques. » En revanche, sont règlementaires les décisions « qui édictent une norme générale et une telle norme se reconnaît au fait qu’elle s’adresse à une ou plusieurs personnes de façon abstraite ». Mais il existe au des « décisions d’espèce » qui « édictent des normes d’espèce, se rapportant à une situation ou à une opération particulière » (comme une déclaration d’utilité publique, par exemple).

La distinction est importante, car le régime juridique de ces types de décisions diffère. Une décision individuelle est créatrice de droit, mais pas l’acte règlementaire. Si ce dernier doit être publié (voire transmis au contrôle de légalité en ce qui concerne les collectivités territoriales et leurs établissements) pour être exécutoire, alors que pour les actes individuels, leur caractère exécutoire dépend de leur seule notification aux personnes qu’ils désignent et concernent.

En l’espèce, la commune de Sète prétendait que l’article L 2121-26 ne pouvait concerner que les actes règlementaires. le Conseil d’Etat, sans plus d’explication, rejette cette interprétation restrictive : la portée de ces dispositions n’est pas limitée aux actes règlementaires. Autrement dit, il n’y a pas lieu de distinguer là où la loi ne distingue pas (Ubi lex non distinguit, non distinguere debemus)

Ensuite, et contrairement aux conclusion du rapporteur public (BJCL n°6-10, p 432-435) le Conseil d’Etat opte clairement pour articulation des deux normes juridiques :

« ces dispositions, si leur portée n’est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux ; qu’ainsi, le magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Montpellier a commis une erreur de droit en estimant que ces dispositions imposaient au maire de Sète de communiquer au syndicat CGT les documents demandés, malgré les appréciations personnelles qu’ils pouvaient contenir ; que la COMMUNE DE SETE est, par suite, fondée à demander l’annulation du jugement attaqué ; »

En principe, la loi spéciale (article L2121-26), d’interprétation stricte, qui déroge à la loi générale doit s’appliquer aux situations qu’elle régit (speciala généralibus derogant)sans devoir être combinée avec la loi générale. Mais ici, la loi générale était bien antérieure à la loi spéciale, tant et si bien qu’on ne pouvait transposer facilement cette règle d’interprétation. Et surtout, la loi du 17 juillet 1978 protège la vie privée des personnes en interdisant la communication à des tiers des documents contenant des appréciations personnelles. Il convenant donc, dans ce cas, d’assurer un équilibre entre la protection de la vie privée des personnes et l’objectif d’intérêt général de la transparence des données administratives.

C’est ce que fait le Conseil d’Etat. Il donne tort au magistrat délégué du tribunal administratif de Montpellier, qui avait cru que l’application de l’article L 2121-26 du code général des collectivités territoriales entraînait la mise à l’écart de la loi de 1978, sauf en ce qui concerne les modalités de communications, mais il ne donne pas raison non plus à la commune.

Cette dernière, en effet, soutenait que comme le régime indemnitaire faisant pour partie référence à la manière de servir des agents et donc comprenait des appréciations personnelles, cette circonstance interdisait tout communication. le Conseil d’Etat, pour sa part, considère seule la partie des arrêtés permettant l’identification des agents est concernée par la prohibition, ce qui autorise une communication partielle :

« toutefois, les arrêtés fixant le montant des primes, lesquelles comportent une part modulable en fonction de la manière de servir, contiennent une appréciation sur le comportement des fonctionnaires concernés ; que, par suite, ces arrêtés ne peuvent être communiqués qu’après occultation de la mention du nom des intéressés et le cas échéant des autres mentions permettant d’identifier la personne concernée »

Force est de constater, toutefois, que cela retire une bonne part de l’intérêt de la communication d’une parti des arrêtés, ou au contraire que l’occultation du nom des agents peut être illusoire pour les agents de certaines catégorie en effectif réduit, comme pour la direction générale, par exemple.

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