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Ouvrage public mal planté peut se détruire

mai 28, 2012

On se souvient du vieil adage de droit public, “Ouvrage public mal planté ne se détruit”, manifestant le principe d’intangibilité des ouvrages publics, immeubles affecté à un service public ou à l’usage direct du public, irrégulièrement implanté sur une propriété privée (voire publique).

Ce principe a encore de beaux restes, mais il a été sérieusement écorné par le Conseil d’Etat. En effet, dans un premier arrêt du 29 janvier 2003, Commune de Clans, Le Conseil d’Etat a jugé que

lorsque le juge administratif est saisi d’une demande d’exécution d’une décision juridictionnelle dont il résulte qu’un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l’exécution de cette décision implique qu’il ordonne la démolition de cet ouvrage, de rechercher, d’abord, si, eu égard notamment aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d’une part, les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général.

Toutefois, force est de constater que peu d’ouvrages échappent tant à la régularisation que dans la balance des intérêts pouvant justifier sa destruction.

C’est la raison pour laquelle l’arrêt du 20 mai 2011communauté d’agglomération du Lac du Bourget présente un intérêt tout particulier, rendu qui plus est dans le domaine de l’environnement.

Dans cette espèce, l’ouvrage, un port de plaisance, n’était pas mal planté du fait d’une appropriation de terrain irrégulière, le préfet avait pris un arrêté constatant l’utilité publique du projet, mais de son implantation sur un site remarquable et un milieu nécessaire au maintien des équilibres biologiques au sens des dispositions de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme.

Ici, nous étions bien en présence d’un site remarquable : éloigné de la zone urbanisée et s’inscrivant dans une zone naturelle vierge de construction, il est

situé sur le territoire de la commune de Chindrieux à proximité de l’extrémité nord du lac du Bourget au bord du canal de Savières, était implanté dans une partie naturelle du site inscrit du lac du Bourget défini en application de la loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments naturels et des sites, que le secteur de Portout ne présentait pas un caractère urbanisé, qu’il n’avait fait l’objet d’aucune altération du fait de l’activité humaine et, au surplus, qu’il était inscrit dans les périmètres d’une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) et d’une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO)

le juge du fond opère ce qu’on appelle une qualification juridique des faits (qu’il apprécie souverainement sauf dénaturation) en jugeant qu’à partir de ces éléments le terrain d’assiette du projet devait être regardé comme un espace remarquable au sens de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme.

Or, dans un tel site, des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. cependant, en l’espèce, on ne pouvait qualifier d’aménagements légers les ouvrages en cause :

la cour a souverainement apprécié, sans commettre de dénaturation, que compte tenu de la nature et de l’emprise des constructions envisagées, consistant dans la réalisation, sur une emprise totale de 16 000 m², d’aires de jeux et de loisirs et d’un bassin de 4500 m² d’une capacité de 60 bateaux de plaisance, l’ensemble s’accompagnant de la création d’aires de stationnement et de la construction d’un pavillon à usage de capitainerie et bloc sanitaire, l’aménagement litigieux ne pouvait être regardé comme un aménagement léger au sens du deuxième alinéa de l’article L.146-6 et de l’article R. 146-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable

Ici donc, la nature du contrôle du juge de cassation est différent. Il ne s’agit pas d’une opération de qualification juridique des faits, que contrôle le Conseil d’Etat en cassation, mais d’une appréciation des faits qui appartient à la cour d’appel. Seule une dénaturation des pièces du dossier serait sanctionnée.

Enfin, le Conseil d’Etat affirme clairement que le fait que le projet ait été déclaré d’utilité publique est sans influence sur la qualification de site remarquable, en raison du principe de l’indépendance des législations.

Tant l’autorisation d’urbanisme que l’arrêté de DUP encourrait l’annulation, tant et si bien que nous nous retrouvions avec un ouvrage “mal planté”, dont le requérant demandaient la démolition.

la communauté d’agglomération prétendait qu’une régularisation était possible compte tenu de l’intervention, entre temps, d’un arrêté ministériel étendant la liste des aménagements légers susceptibles de pouvoir être implantés dans un espace remarquable. Toutefois, le juge du fond ne commet par d’erreur de droit en jugeant que si certaines parties d’ouvrages pouvaient peut être être régularisés séparément compte tenu de ce nouveau texte, il fallait prendre en compte la totalité de l’ouvrage, dont les éléments ne sont pas séparables les uns les autres.

Par ailleurs, si le site allait être déclassé et n’était plus retenu comme zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique ou de site du réseau Natura 200, c’est justement en raison de l’existence de l’ouvrage mal planté lui-même. Il faut donc prendre en compte l’état de la zone avant l’implantation litigieuse, et non pas après. sinon, cela amènerait le juge à devoir s’incliner purement et simplement devant le fait accompli.

En ce qui concerne la balance des intérêts en présence, l’intérêt économique et touristique représenté par le port de plaisance n’a pas soutenu la comparaison face à l’intérêt écologique du maintien de la biodiversité et à la cessation de l’atteinte significative portée à l’unité d’un espace naturel fragile. En tout état de cause, la destruction de l’ouvrage lui-même représentait un coup peu élevé. Selon la cour,

l’aménagement en cause n’était pas indispensable à l’exercice de la navigation de plaisance, alors que le remisage des bateaux qui, de toute manière, ne peuvent tous bénéficier d’une place à quai, peut être effectué à sec et que sa création n’a pas entraîné la suppression des amarrages irréguliers le long du canal de Savières

Enfin, aucune des mesures compensatoires proposées par l’établissement public et destinées à échapper à l’injonction de destruction n’ont convaincu.

la balance des intérêts en présence constitue une opération de qualification juridique des faits contrôlée par le juge de cassation

On voit ici une des clés de l’arrêt : l’ouvrage public mal planté aura d’autant plus de chance d’être détruit qu’il porte atteinte à un intérêt public. Et ce qui est remarquable ici, c’est que la préoccupation environnementale prévaut sur les préoccupations économiques.

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